不透明的水源地

大陆城市地表水水源地水质“达标”疑云

记者/曾鼎

北京，2016午全国两会间，全国人大代表吕忠梅却无暇兼顾空气污染的问题，她重点提交的是“关于修订《水污染防治法》”的议案。作为一名学者一一环境法学教授、博士生导师，以及前司法官员（曾任湖北省高级法院副院长）的实践经历等，她清楚地知道，中国的水污染问题并不比空气污染问题轻，甚至更复杂许多，毕竞水污染不像空气污染那么直观

吕忠梅在议案中警醒有关部门及公众，“中国水生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转”。她援引全国人大2015年调查《水污染防治法》实施情况的数据指出：2014年，全国地表水国控断面中劣五类水质断面比例 9.2\% 基本丧失水体使用功能全国329个城市中，集中式饮用水水源地水质全部达标的城市为278个，达标比例为 84.5\%. 86个地级以上城市141个水源一级保护区、52个水源二级保护区内未完成整治工作。

但事实上，即便是吕忠梅援引的这个84.5\% 达标的数据，在环保界也被很多专业人士存疑。

长期以来，中国大陆的城市水源地水质信息远不及空气质量披露清晰。无论是不同部委发布的，或是同一部委不同时期发布的全国范围的“达标”数据，既缺乏细节解释，也从未披露不达标的地方。而在地方政府，公众能够看到的城市水源地状况更是以“达标”一笔带过，罕见具体数据。若有公众追问水源地水质详情，却普遍遭遇“国家秘密”

这是中国水源地安全保障目标首先需要向公众解答的疑问。唯有像关心空气污染指数一样时刻了解到具体的水源地水质数据，公众才会更加关注水污染问题，中国水环境保护才有可能真正得到改善

存疑的水质评价标准

水利部2011年前后核准的三批《全国重要饮用水水源地名录》表明，中国所有省级行政区都有江河湖库作为水源。从这些触目可及的江河、湖泊和水库，地表水或流淌或聚集，经过自来水厂处理通过城市管网最终进人城市千家万户

地表水源在日前仍是中国大陆城市供水的命脉。中国环境科学研究院副研究员付青曾主持编制中国第一部饮用水水源环境保护专项规划，据她介绍，中国城镇水源包括天然的地表水源河流、湖泊，以及人工地表水源的水库，还有地下水三种类型。南方省市的水源地以江河湖库型的地表水为主，北方省市以地下水型水源地为主。但从供水量来看，中国城市地表水水源地供水比重超过地下水。

在一些业内人士看来，目前环保或水利部门统计的水源地水质“达标”标准令人存疑。因为政府部门实际是以地表水的水质标准来评价饮用水水源地，将三类水质统计为合格，三类以下均为不合格水源。即中国大陆目前没有单独的《饮用水水源标准》，水源地水质的评价只是参照《地表水环境质量标准》和《地下水环境质量标准》执行。按照前述标准，地表水源水质分为五类：其中一类水质最好，四、五类水质最劣，只能作为工农业、景观用水。按照环保部的相关规定，城市集中式饮用水的地表水源最少不低于三类标准水质。

但饮用水专家普遍认为，饮用水水源地应该采用指标更严格的二类水质要求，但若如此，中国的水源地达标率恐怕很难突破 50\%

清华大学环境学院教授王占生、清华大学环境学院饮用水安全研究所所长刘文君等饮用水专家都指出，按照中国目前绝大多数自来水厂的处理工艺，三类水质并非合格的饮用水水源。水质的重要指标CODMn（耗氧量，高锰酸钾指数）在三类水源中的含量已达4至6毫克/升，常规水处理工艺最多只能处理数值在4毫克/升以内的水，超过此限就很难达标。“二类水，中国根本就没有多少。如果严格按二类水要求，地表水水源地合格率能到一半就很高了。”清华大学环境科学与工程系教授王占生曾公开透露，筛选供应自来水厂的水源地很难，正因为一类和二类水的优质水源太少才允许选用三类水。

水利部《2014年中国水资源公报》显示，中国20多万公里的河流里一类和二类水河长比例不到一半。而依赖地表水作为水源的南方地区，河流水质更差，所占比例更低。

由于当前大陆的水源水质以“三类水”为主导，自来水厂必须通过上马预处理和深度处理装置，才能保证出厂水水质达标。但现实中，一些水厂未必符合要求。根据大陆媒体财新传媒的报道，2012年饮用水新国标强制执行时，全国仅有 2% 左右的供水企业上马深度处理设备。

2014年6月23日，四川省天池镇天池湖是华城区10万余人的主要饮用水源。为了保护水源地安全，华鉴市水务局组织天池湖附近村庄的农民成立“水上消防队”，定期开展湖面巡视、水上打捞、卫生宣传等活动。

刘文君告诉《风凰周刊》，到2015年，全国已有 20\% 左右的水厂上马深度处理工艺，一些地方正在进行或还在筹备水厂改造升级。以湖南省长沙市为例，《凤凰周刊》记者调查获悉，截至2016年春节前，长沙城区湘江水源地8个自来水厂只有2个采用深度处理工艺，还有两个自来水厂正在进行提质改造工程，其他都沿用常规处理工艺

饮用水专家普遍认为，自来水水质不合格，水源污染是主要原因。若水源地能够满足二类水的达标要求，即便是采用最基本的“百年工艺”传统处理方式，自来水厂的出水水质也可基本满足现行国标要求

但如果执行二类水质标准，以目前的单因子评估法一一只要有一项指标不达标水质就不达标，中国水源地的达标率将大幅拉低。

事实上，环保部2015年年末发布的一份《集中式饮用水水源地环境保护状况评估技术规范》的编制说明也承认了这一点。该文件没有采用传统的“三类水质”达标说法，专门用“二类水质”的说法指出：“2012年地级以上城市水源环境状况评估数据显示，按照二类水质的评价标准，水源达标比例远不能满足饮用水源水质安全的需求。”

不过，环保部的这份文件并未透露，官方按照这个标准计算出来的不达标水源地有多少。

水源地水质数据涉密？

水源地的问题还不仅仅是评价标准就低不就高的问题。更重要是即便按照低标准的“三类水质”，相关数据仍缺乏透明度，不能不令人存疑。

按照“三类水质”水源地达标要求，水利部和环保部分别有两组水源地达标数据：

2007年，中国水利部的调查评价结果显示，通过对4555个集中式饮用水水源地的调查，水质达标率为 86\% 全国水源地水质逾一成未达标。其中，地下水水源地水质不达标区域主要在北方，地表水水源地水质不达标主要在水污染较为严重的流域和地区。水库型水源地达标率为 90.5\% 河道型水源地为89%左右，湖泊为65%左右。

环境保护部污染防治司有关负责人曾于2011年通过新华社对外透露，中国大陆城市及县级政府所在镇共有集中式饮用水源地4002个，约 20\% 不能达到三类水质标准。此外，环保部从2009年起开始在每年的《中国环境公报》中，以供水量而非水源地个数为统计口径，披露全国重点城市主要集中式饮用水水源地的状况。2015年的公报称，通过对329个地级及以上城市开展集中式饮用水水源地水质监测，取水总量332.55亿吨，达标水量为319.89亿吨，占96.2%

以上数据尽管存有差异，惊人一致的是：从未披露过不达标的水源地究竞在哪其整体水质不容乐观，一些流域部分月份的水质无法达到水源地水质的三类水标准

水利部门上述说法显然不及长沙环保部门的月报“100%达标”乐观

“绿色潇湘”曾试图申请公开长沙市水源地的水质监测详细数据，但得到的回复仍是月报中的简单说法，没有数据。他们也曾托关系私下索取，承诺不做传播只做研究，也告失败。廖思难告诉《风凰周刊》：“回应说是秘密。可如果水质检测真的各指标都正常，为什么要拒绝透露？我们希望像推动pm2.5监测信息公开一样，去推动水源地水质的信息公开”

儿？水源地不达标的城市又有哪些？这样的数据显然不足以支持公众充分获悉水质信息，并监督地方政府改善不达标的水源地水质。

部委如此，地方政府呢？

以长沙为例。当地重要水源是湘江，在2010年开辟株树桥水库作为水源地之前，长沙自来水一度全部取自湘江。而目前，湘江穿越长沙市区的一段约10公里的流域两侧分布着6座水厂支撑着数百万人的生活。

长沙当地的环保组织“绿色潇湘”渴望了解本土这条生命之水，但他们无力知晓长沙湘江水源地确切的水质。《凤凰周刊》记者多方求证确认，长沙握有水源地水质数据的部门有长沙市环保局，隶属水利系统的长沙市水环境监测中心，以及自来水厂隶属的长沙市供水集团。长沙市虽然建立了水源地水质监测制度，但监测结果不曾完整公开。

“绿色潇湘”项目主管廖思难告诉《凤凰周刊》，长沙市供水集团自来水厂虽然按月公开出厂水质，但没有公布水源地的水质检测信息。它作为企业目前也无需遵循政府信息公开条例。而环保部门是法定的环境质量信息发布者，目前“绿色潇湘”只能从环保部门每月发布的水环境质量月报获知水源地水质。“但这样的信息不仅经常缺失、发布严重滞后，且公布的信息非常简单，几乎不具备参考价值。”

从长沙市环保局已发布的关于地表水水质的《水环境质量月报》来看，2015年全年每个月的长沙市城区的水源地水质都很令人乐观。“长沙市市区集中式生活饮用水源地湘江长沙段猴子石、五一桥、桔子洲断面水质和株树桥水库水质均符合国家标准要求。集中式生活饮用水源地水质达标率为 100% ”

但《凤凰周刊》记者从长沙当地官员处获悉，除了环保局，长沙市水环境监测中心每月也定期发布“长沙市水资源质量状况通报”，既披露长沙市城区也披露县级城镇，并作为“内部资料”每月印发至相关部门。据透露，通报曾有监测结果称，长沙市城区和长沙市下辖浏阳市、长沙县、宁乡县三个县级城镇饮用水源地，饮用水源主要来自湘江及其支流浏阳河、捞刀河、水

2015年，“绿色潇湘”曾向长沙市政府发函，建议政府官网每月应依据《地表水环境质量标准》《政府信息公开条例》，及时公布长沙市水源地地表水报告和各项指标检测具体数据：同时应避免信息管理的职能划分过细而造成公民数据访问、使用不便等问题，由市政府、市水务局以及市环保局统一信息后公布。

水源地的官方水质检测数据被遮掩最终促成“绿色潇湘”组织志愿者自行取水检测。但他们也清楚其中局限性：“水质取样和检测需要专业的人操作，我们的方法可能不准确，专业和科学性难得到认可：同时，资金花费也很高昂，不是民间NGO能长期承受的。

不公开为全国常态

2014年12月，为了解城市饮用水水源地保护工作的进展，供职于一个名为“中国水危机”的环境NGO的刘虹桥女士曾向国家环保部申请公开《全国城市饮用水水源地环境保护规划（2008-2020年）》中期评估结果。这项信息公开申请被延期答复。

刘虹桥称，环保部有关工作人员在电话中向她告知，中期评估工作由中国环境科学院承担，但评估结果被定为“国家秘密”，不会公开，仅供决策参考。

刘虹桥在其调查、撰写的《中国饮用水安全报告》中称，她还获悉2013年年中，环保部、住建部、水利部等部委，分别启动了一项饮用水安全“十二五”目标实施情况的中期评估。遗憾的是，这项中期评估结果也被列为“国家秘密”，同样未对外界公布。

显然，从水源地保护到供水水质，公众无从知晓这些国家巨额投资的使用状况、投资成效、水质改善情况等。

水源地水质信息披露有限，政府监测数据秘而不宣。民间个体或者机构很难充分获悉地方城市水源地的水质。水源地水质具体数据成谜的背后，是整个中国地表水质量监测数据不公开、不透明。

重庆的环保组织“两江环保中心”曾为了全面获悉包括集中式饮用水水源地、以及其他江河湖库的地表水水质信息，在2014年7月-10月期间，先后向全国31个省级行政区的335个市级、县级环保部门，申请公开“2013年度地表水环境质量每月监测数据”。

但结果截至2014年年底，335个环保部门中只有22个环保部门公开了地表水水质监测数据，占比不到 7\% 虽然有个别环保部门给了“厚厚几本详细数据”，但多达205个环保部门没有答复，108个环保部门答复地表水水质监测数据不予公开，其中22个环保部门明确答复称，“地表水水质监测数据属于秘密。”
目前，中国公众可以查询到的地表水水质信息主要是依赖每年发布的环境公报、水质监测周报和实时监测数据发布。中国环保部在主要河流和重点湖库上，设置了地表水水质的国控监测断面（点位），各地还有地方监测点位。但无论是环境公报中涉及的地表水部分，还是按月发布的地表水水质月报，它们通常只整体描述大区域内的地表水水质现状，只有评价结果没有监测数据。

显然，当前中国水质监测跟空气质量监测的数据披露状况很不一样。过去很长时间内，环保部门也曾一度引lpm2.5数据为国家秘密。但现在，包括pm2.5在内的各项空气污染物指标，包括城市各个空气质量监测站点的数据，都可以为公众便捷获得。

如果地表水水质监测数据属于国家秘密的话，那么空气环境质量监测数据也应属于国家秘密。空气环境监测数据的公开有效推动了公众参与环境保护。为何不能建立便于公众查询和理解的地表水水质信息发布系统，全面公开地表水水质信息？”重庆“两江环保中心”负责人表示疑问。

近期，“两江环保中心”又完成了一次全国范围内地表水环境质量每月监测数据的年度信息公开申请。截至目前，报告结果尚未正式出炉，负责人向春告诉《风凰周刊》，整体情况虽比2014年那次稍好，但仍不容乐观。

谁在掌握水源地的秘密？

目前，中国大陆长期监测水质的有两套系统：水利部门和环保部门。水利部门的水体监测工作始于1956年，其监测网络覆盖全国主要的江河湖库，监测水量和水质。但真正监测水质污染是从1970年代开始，当时还没有成立环保部。而环保部则是从1980年建立环境监测总站后，开始监测全国的地表水水质。

在水源地水质监测问题上，上述两套系统亦独立运行。水利部和环保部都曾各自发布全国水源地水质监测数据。环保部的达标数据以供水量为标准计算达标率，而水利部则是以水源地达标数量来计算。目前水利部的水源地水质达标率未采用连续更新的数据，被普遍引用的是2007年公布的“14%不达标”。而环保部则从2009年起每年通过《中国环境公报》透露全国大城市主要集中式饮用水水源地状况。目前最新数据是2015年公布的全国只有 4\%不达标”。

相比地级及以上城市的情况，中国县城、县级市的饮用水水源地整体水质要更加模糊。2005年底松花江水污染事件爆发后，环保部于2006年启动了全国县级以上城市集中式饮用水水源地环境基础状况的调查评估工作，官方称“第一次开展了2246个县级以上城市集中式饮用水水源地水质和环境管理状况的调查评估，基本掌握了县级以上城市集中式饮用水水源地的水质和环境管理状况和存在的问题”。但相关数据并未公开。

中国环境科学研究院国家环境保护饮用水源地保护重点实验室付青等学者，曾在2014年的论文中援引环保部未公开披露的《地级以下城市饮用水水源环境状况评估报告》，称2012年全国城镇饮用水源地共2394个，水质达标的集中式饮用水水源地数量为1890个，占水源地总数量的 80.8\% 水量达标率 90.5\% 具体到水源类型94.3\% 地表水水源地达标。

事实上，相关部委实际都掌握有各地详细的监测数据。以水利部为例，根据水利部有关全国城市饮用水水源地的安全保障评估指标文件，地表水饮用水水源地取水口应按照《地表水环境质量标准》规定的24个基本项目和5个补充项目进行监测，每月至少定期监测2次。而《地表水环境质量标准》规定的特定项目，即部分有毒有机物项目，各城市根据实际情况安排监测，每年至少进行一次定期排查性监测

此外，国务院2012年批复的《重点流域水污染防治规划（2011-2015年）》中称地级市以上集中式饮用水水源每年至少开展一次水质全部109项指标的监测分析，县级城镇集中式水源地每三年开展一次全指标监测。有条件的地区要监测持久性有机污染物（POPs）、内分泌干扰物和湖库型水源藻毒素。文件还要求，地方政府要应对好污染导致砷、六价铬、苯并（a）芘等致癌物超标的集中式饮用水水源地。

应建立城镇集中式饮用水水源达标公示制度，及时公布水源水质状况。”上述文件还指出。

《凤凰周刊》记者曾联系水利部下辖的中国水利水电科学院与环保部下辖的中国环境科学研究院多位研究者，他们均有研究、论文涉及全国水源地水质评估情况研究者证实，他们承担了相关部委的水源地多项评估工作，也有水源地水质监测的原始调查数据用于科研，但他们无权对外披露。

“地方上环保或水利部门不愿意披露水源地的水质信息很正常。任谁颁布都涉及到社会稳定问题。原则上都不会颁布。”北京师范大学水科学研究院院长、前水利部官员许新宜称，“不管水利、环保系统，还是地方政府独立检测的水质数据，如果测量方法科学，数据应该差不多。”

“即使水质有问题，一般的污染不会死人，也会治好了再说。出现一般的污染问题，市政府会赶紧处理或水利部、环保部下令督办，内部解决。”许新宜说，除非是突发事件，要死人，比如剧毒的氯化钾泄漏这样的事件，地方政府才会公开披露，提醒公众，而且“会兴师动众”

湖南省人大环资委监督处处长刘帅也持相近观点。他告诉《风凰周刊》，真正出现了紧急事故，需要政府启动水污染应急预案，一级一级上报时，瞒报的事情很少，没人担得起责。但如果事情不大，政府觉得事态可控，就不好说了。

刘帅认为，环境信息公开问题一方面是政府不屑于公开，是长期的行政管理方式导致：另一方面也是不敢公开，怕犯错误，暴露问题遭受击。“尤其污染比较严重，涉及健康的，不敢公开，这直接影响到民众的生活。”刘帅说。

水源地水质信息披露走向何处？

城市公众难以得知城市饮用水水源地的水质数据及相关信息，也无从得知政府“内部通报”、“问题整改”的详细情况

环境保护部污染防治司有关负责人曾说，中国对饮用水源地的水质监测有一套严格的制度。从2005年起，原国家环保总局就在113个环保重点城市实施水质状况月报制度：从2008年起，环保系统下辖的中国环境监测总站每个月至少组织一次监测。从2009年开始，环境保护部每年都组织评估113个环保重点城市集中式地表水饮用水源地的环境状况，并在政府内部通报评估结果。

2012年，全国人大常委会委员吴晓灵曾在一次人大会议上询问，能否增加城乡饮水水源地关键指标监控情况的透明度？时任环保部副部长张力军透露说，每年环保部都要组织对全国地级以上城市所有集中式地表水和地下水水源地的环境状况进行评估，评估结果由环保部通报给这个城市所在的省政府，由省政府督促城市饮用水水源存在问题的整改

是次人大会议上，张力军也向代表们承认称，“正在推动环境信息公开，但尚有不足”。

许新宜曾担任水利部水文司副司长，他告诉《风凰周刊》，“部委没有正式详细公布水源地的水质数据也有苦衷。中国涉水的政府机构甚多。地表水水源地涉及环保部、水利部、住建部，而地下水水源地涉及水利部、国土资源部。一般认为，水源地由水利部门负责建设，由环保部门负责环境监管，但双方都有水质检测。”许新宜说

“各部门掌握的信息都不太一致，不同的方法导致水源地水质监测结果不可能完全一样，国务院没有部门来协调这个问题，所以各部门都不公布。”

“水利部监测水质信息但一般不主动对外公布，只通过内部通报掌握有关信息。”许新宜称，“国务院现在在促进信息公开，各地自来水、水源地水质未来都应该让公众知道。但真正要公布时，各方面信息还要统一，比如由谁来公布，什么时间、什么渠道公布，这还需要研究。”

2015年，中国国务院发布了各界瞩目的《水污染防治行动计划》，又称“水十条”。该计划称，到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到 70\% 以上，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%, 到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到 55\% 以上，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。

“这里的水源地达标比例按照数量来计算。”许新宜告诉《凤凰周刊》记者，与环保部2015年“96%”的达标水量相比较，这个数据也能反映此前水利部调查的全国水源地达标比例，按照三类水的水质要求，现有的不达标水源地数量应该是在 10\% 一20\% 之间。

“水十条”要求水质信息要更为公开要求各地方“本行政区域内饮用水水源、供水厂出水和用户水龙头水质等饮水安全状况，地级及以上城市自2016年起每季度向社会公开”：“自2018年起，所有县级及以上城市饮水安全状况信息都要向社会公开”

显然，公众可以期见未来的水质“达标”说辞变得清晰和具体。

全文总结
本文主要探讨了中国大陆城市地表水水源地水质“达标”疑云，指出当前水源地水质信息缺乏透明度，评价标准存疑，且数据常被视为“国家秘密”不对外公开。
重要亮点

• 水质达标数据存疑：全国人大代表吕忠梅提交“关于修订《水污染防治法》”议案，指出中国水生态环境恶化趋势尚未扭转，即便84.5%的集中式饮用水水源地水质达标数据也被专业人士存疑。缺乏细节解释和未披露不达标的地方，公众追问常遭遇“国家秘密”回应。
• 评价标准有争议：目前环保或水利部门以地表水水质标准评价饮用水水源地，将三类水质统计为合格，但饮用水专家认为应采用指标更严格的二类水质要求，否则达标率恐难突破50%。现实中一些水厂未必符合要求，全国仅有部分供水企业上马深度处理设备。
• 数据缺乏透明度：水源地达标数据虽有两组，但从未披露不达标的水源地究竟在哪。以长沙为例，环保组织“绿色潇湘”申请公开水源地水质监测详细数据失败，官方水质检测数据被遮掩促使民间组织自行取水检测，但存在局限性。
• 全国普遍不公开：重庆环保组织“两江环保中心”申请公开地表水水质监测数据，结果不容乐观，占比不到7%的部门公开，多达205个部门没有答复，108个部门答复不予公开，其中22个明确称属于秘密。目前中国水质监测数据公开与空气质量监测状况不同。
• 两套系统独立运行：水利部门和环保部门两套系统在水源地水质监测上独立运行，虽掌握各地详细监测数据，但研究者无权对外披露。地方部门不愿公开水源地水质信息涉及社会稳定问题，除非突发事件才会公开。
• 信息披露走向：“水十条”要求水质信息更为公开，公众可期待未来水质“达标”说辞变得清晰和具体，地级及以上城市自2016年起每季度、县级及以上城市自2018年起公开饮水安全状况信息。